JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ
Catedrático de Hacienda Pública.
Universidad de Málaga


La teoría del federalismo fiscal aporta la fundamentación económica para el establecimiento de un sistema de gobierno multijurisdiccional, dentro del que las distintas funciones del sector público son encomendadas a aquellos niveles que están en mejores condiciones de ejecutarlas. Aunque dicha teoría ofrece un respaldo genérico a la descentralización llevada a cabo en España, no ha actuado como la fuerza motriz esencial, sino que, más bien, han sido los factores políticos y sociales los determinantes básicos que han impulsado la transformación registrada, unida indisociablemente a la instauración de la democracia. El resultado práctico ha sido el amplio e intenso proceso que ha convertido a España en uno de los países más descentralizados del mundo.

Los esquemas descentralizadores son capaces de lograr un mejor ajuste de los recursos públicos a las preferencias de los ciudadanos y de introducir elementos de competencia entre distintas jurisdicciones, elevando la eficiencia y fortaleciendo el proceso democrático. Sin embargo, no puede ocultarse que la descentralización puede conllevar asimismo pérdidas de eficiencia y dificultar la implementación de políticas redistributivas. Así, los gobiernos subcentrales pueden tener dificultades para alcanzar ganancias asignativas y de coste, al no poder cosechar determinadas economías de escala y de alcance, y no internalizar los efectos externos interjurisdiccionales. La posible asimetría entre las decisiones de gasto y de utilización de la capacidad impositiva actúa, a su vez, como un factor que resta eficacia al modelo descentralizado.

La experiencia autonómica en España, que cuenta en su haber con importantes e inestimables logros, ha originado, según algunos análisis, un deterioro de la relación eficacia-coste en una serie de campos y ha generado una cierta duplicidad de tareas, creando presiones sobre la evolución del gasto público. Para analizar objetivamente la situación existe, sin embargo, un escollo básico: la rápida descentralización ha estado acompañada, como ha destacado la OCDE, por una fragmentación y una pérdida de información, rémora ésta que se hace especialmente patente en relación con las políticas aplicadas y los resultados obtenidos.

A lo anterior se unen las dificultades metodológicas generales existentes para la cuantificación y la valoración de la producción pública, que han llevado a que se utilice la convención de que el valor de la producción no de mercado se corresponde con el de los costes de producción. Este enfoque ha originado que un mayor gasto en servicios públicos se haya considerado históricamente como equivalente a un aumento idéntico en la producción. Sin embargo, un mismo volumen de gasto puede representar niveles de producto efectivo radicalmente diferentes en función de la eficiencia en el uso de los recursos. Por otro lado, las diferencias constatadas en las consecuencias de los programas públicos (por ejemplo, los relacionados con el nivel educativo de los alumnos) no pueden imputarse exclusivamente a la actuación pública, sin atender al papel de los factores de entorno.

Las lagunas de información existentes en el caso español dificultan un pronunciamiento genérico acerca del papel de las administraciones autonómicas en la prestación de servicios, no siendo posible formular valoraciones sobre el grado de eficiencia sin conocer el coste unitario de los servicios y sin afinar la verdadera producción alcanzada. Así, el hecho de que el gasto salarial por empleado presente un amplio recorrido entre comunidades puede ser un indicio de distintas políticas de gestión, pero no permite extraer conclusiones sobre la eficiencia relativa sin cuantificar el producto obtenido en categorías concretas de actividades. Se trata de una tarea fundamental, ya que casi un 60 por ciento del gasto autonómico corresponde a la producción de servicios, cuyo gasto por habitante, con una media de 1.730 euros, oscila entre 2.550 (Navarra) y 1.090 (Cataluña) (1.590 en Andalucía).

Es preciso, asimismo, analizar indicadores objetivos de coste y de resultados para determinar si el aumento del empleo público autonómico (más de 1.000.000 de personas entre 1987 y 2007, frente a una disminución de 60.000 en la administración central) se ha traducido o no en una mejora equiparable en los niveles de prestación de los servicios. En este contexto, no puede pasar desapercibido que los gastos en sanidad y educación representan conjuntamente un 62 por ciento del gasto autonómico total. Se trata de servicios intensivos en el uso del factor trabajo, hasta el punto de que los gastos salariales en estas dos funciones autonómicas representan la mitad de las retribuciones pagadas por las administraciones públicas españolas, y se encuentran sujetos a una serie de condiciones (de oferta y de demanda) que presionan al alza sus costes.

En suma, todo lo anterior avala el establecimiento de un sistema genérico de información que permita a los ciudadanos conocer el coste y los resultados de las actuaciones públicas, así como las mejores prácticas existentes. A este respecto, la perspectiva de la triple E (Economía-Eficiencia-Eficacia) resulta fundamental: ¿cuál es el coste de los recursos utilizados?, ¿se obtiene con éstos el máximo producto alcanzable?, ¿podría conseguirse el nivel de producto actual con menos recursos?, ¿se logran los objetivos de las actuaciones públicas? La institucionalización de dicha perspectiva sería una valiosa ayuda para reforzar los cimientos del modelo autonómico.