Alfonso Utrilla de la Hoz
Profesor Titular de Hacienda Pública. Universidad Complutense

El  Acuerdo 6/2009 alcanzado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas el pasado 15 de julio, ha supuesto la introducción de cambios significativos en el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, en un contexto de crisis económica que afecta de forma especial a la capacidad tributaria de todas las Administraciones Públicas. Su plasmación jurídica se concreta en la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y en la Ley 22/2009, de la misma fecha, que desarrolla el modelo.

Las modificaciones introducidas en la LOFCA afectan a la definición de las reglas básicas del sistema, añadiendo dos principios fundamentales: por un lado, la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales para que éstos puedan ser prestados en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que residan y, por otro lado, el reforzamiento de la corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado. Para articular el primero, se amplían los servicios que van a tener la consideración de servicios públicos fundamentales, añadiendo a los ya contemplados de educación y sanidad, los servicios sociales esenciales. Su instrumentación se realiza mediante la creación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que tendrá por objeto garantizar que las Comunidades Autónomas reciben los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad. Esta se fija a través de variables demográficas y otros ajustes que se actualizan anualmente. El Fondo de Garantía, se forma cada año con el 75 por ciento de los recursos tributarios que corresponden a cada Comunidad Autónoma y con la aportación actualizada del Estado por los recursos adicionales.
Junto a este Fondo se establece un Fondo de Suficiencia Global para cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto totales en un año de referencia y la suma de la capacidad tributaria de cada Comunidad Autónoma y las transferencias recibidas del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

 También se potencia la corresponsabilidad y autonomía de las Comunidades Autónomas, al aumentar el peso de los recursos tributarios sobre el total de la financiación. Así, se eleva del 33 al 50 por ciento la cesión en el IRPF, ampliando las competencias normativas a la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar. También se eleva desde el 35 hasta el 50 por ciento la cesión correspondiente al IVA y del 40 al 58 por ciento la de los Impuestos Especiales de Fabricación, sobre Cerveza, Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Labores del Tabaco e Hidrocarburos.

Por otro lado, la aplicación más inmediata del principio de lealtad institucional se concreta en la determinación quinquenal del impacto, positivo o negativo, de las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, compensándose en su caso en el siguiente quinquenio.
El modelo parte de un año de referencia (2007) en el que se determinan los recursos recibidos por cada región con el anterior sistema, aproximando la recaudación normativa de los tributos cedidos a la recaudación real. Para ese año se calcula la capacidad fiscal de cada Comunidad Autónoma asociada a la nueva cesta de tributos y se fija la cuantía y el reparto de los fondos de nivelación anteriormente mencionados.

El modelo incorpora gradualmente recursos adicionales que compensarán en parte la caída de recursos tributarios de las Comunidades Autónomas. Así, en 2009 y 2010 se añaden nuevos recursos al sistema a la vez que se establece una garantía de statu quo respecto a la liquidación del año 2009 con el anterior sistema. Se crean también dos nuevos Fondos de Convergencia Autonómica: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación con recursos adicionales del Estado, con los objetivos de aproximar las Comunidades en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial. La incorporación de estos recursos adicionales, en virtud de la gradualidad, surtirá efectos por primera vez en 2012, con la liquidación definitiva de los recursos, aunque se incorporan de forma inmediata a través de anticipos. También se garantiza en la liquidación del 2012 que el importe de los recursos adicionales, incluidos los Fondos de Convergencia, será un 30 por ciento superior al resultado del total de los incorporados en 2009, que se liquidarán en 2011. Por otro lado, el nuevo sistema permite el aplazamiento de las liquidaciones negativas de los años 2008 y 2009 en un plazo máximo de 60 mensualidades.

En definitiva, el nuevo modelo compensa en parte la caída de ingresos de las Comunidades Autónomas derivada de la actual crisis económica con nuevos recursos aportados gradualmente por el Estado y mejora la transparencia y actualización de los recursos asociados a la financiación de los servicios esenciales. En el resto de competencias, se garantiza su cobertura a todas las regiones, dependiendo su evolución dinámica del comportamiento de los recursos tributarios del Estado. Por otro lado, se refuerza la financiación impositiva de las Comunidades y, mediante fondos específicos, la aproximación paulatina en los recursos por población ajustada, corrigiendo las diferencias existentes actualmente.