José Luis Ballester
Consejero editorial del Grupo Joly

La actividad normativa de la Junta tiene una importancia capital y se manifiesta en la ingente cantidad de normas dictadas, a causa de la intervención pública en todas los ambitos sociales y económicos. De ahí la necesidad de un sistema reglado de elaboración de normas de carácter general, que incluya no sólo las leyes, sino los reglamentos y las ordenes. En el ámbito estatal se ha regulado ampliamente el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales en la Ley 6/1997, de Organización y Procedimiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) y en la Ley 50/2007, del Gobierno. Para mejorar la calidad normativa se publicó el Real Decreto 1083/2009 que regula la Memoria del análisis del impacto normativo que deberá redactar el órgano o centro directivo proponente del proyecto. En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, el Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 2/2007) le atribuye en su Art. 42 la potestad legislativa y reglamentaria. Determina en su Art. 106 el ejercicio de la potestad legislativa por el Parlamento y en su Art. 112 el de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno. La actividad normativa se regula en la Ley de Gobierno de la Comunidad Autónoma, (Ley 6/2006), que en su Art. 27 atribuye al Consejo de Gobierno la aprobación de los proyectos de ley y de los reglamentos. El procedimiento de elaboración de ambos se regula detalladamente en los artículos 43 a 45 de la referida Ley.

Todos estos procedimientos no son una mera técnica jurídica sino que responden a la función que deben cumplir las disposiciones generales, que consiste en regular con la mayor justicia y eficiencia la realidad social. Para ello, tienen que resultar adecuadas para lograr sus fines y ser inteligibles para sus destinatarios. Consecuentemente, la calidad de las normas es hoy un requisito esencial que impone la seguridad jurídica y la preservación de los valores básicos, entre otros, la vida, la integridad física y moral, la propiedad, el medio ambiente, el urbanismo, los derechos económicos y sociales, los consumidores. La cascada de normas que se publican en cualquier Boletín, incluido nuestro BOJA, complica el conocimiento del derecho aplicable, lo que se agrava con continuas modificaciones y derogaciones que dificultan al ciudadano saber cual es la norma vigente que le afecta. Solo la actividad estrictamente legislativa en 2010 ha sido más del doble de la efectuada en 2009. De ahí que sea deseable la publicación de textos refundidos de las normas, como se ha hecho en materia de tributos con el Decreto Legislativo 1/2009, si bien el aluvión normativo pronto los deja anticuados, como ha sucedido en este caso, al dictarse posteriormente el Decreto Ley 1/2010 de medidas tributarias de reactivación económica y la Ley 11/2010 de medidas fiscales para la reducción del déficit publico y para la sostenibilidad. Un aspecto clave de la actividad normativa es el coste económico que cualquier nueva norma implica.

Por este motivo, el procedimiento de elaboración vigente cuida que cada proyecto normativo incluya una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación, y, en su caso, una valoración de las cargas administrativas para la ciudadanía y las empresas. En unos momentos de crisis económica, este aspecto es relevante, ya que este ritmo de publicación acelerada de normas dispara los costes, en cuanto que, prácticamente, todas las normas implican un efecto presupuestario. Por ello, un objetivo plausible sería dictar cuantas menos normas mejor y, en su caso, al plantearse su forma de financiación, sería conveniente reducir simultáneamente gastos por el mismo importe, que la hagan viable económicamente sin afectar a la estabilidad presupuestaria. Otro aspecto destacable se refiere a que la actividad normativa de las Comunidades Autónomas pudiera estar afectando a la unidad de mercado. Es evidente que en España concurre esa unidad puesto que no existen fronteras interiores, hay libre circulación de bienes y servicios y rige una dirección centralizada de la política económica. Pero, también es cierto, que la diversa normativa autonómica, sobre todo en materia comercio interior y de liberalización de servicios, esta minando la eficiencia de la economía española, como ponen de manifiesto los organismos internacionales. España y, en concreto, Andalucía, tienen un grave problema de competitividad y las barreras y trabas derivadas de las distintas regulaciones autonómicas pueden mermarla más aún. En esta situación, cada vez se hace más necesario un pacto de Estado que, sobre la experiencia de estos 30 años del Estado de las autonomías, reordene y coordine las competencias para evitar estos efectos perversos. En conclusión, menos normas, evitando el exceso de regulación, que tengan calidad, que se facilite su conocimiento y cumplimiento y que no disparen el coste económico ni pongan en peligro la unidad de mercado. Todo ello, sobre la base de respetar un grado óptimo de libertad personal y económica y contribuir al objetivo vital de facilitar el crecimiento, la inversión y la creación de empleo.