Antonio Porras Nadales
Catedrático de Derecho Constitucional de la UPO

El Decreto-Ley 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público, constituye probablemente el acontecimiento político más significativo del año desde la perspectiva de la acción del gobierno. Aunque teóricamente el proyecto podría encuadrarse dentro de las orientaciones formuladas en el programa de investidura del Presidente Griñán, donde se proponía una modificación del sistema de delegaciones y una cierta reforma de la estructura de las consejerías, sin embargo, paradójicamente, su auténtica razón de ser no ha dependido tanto de la propia programación gubernamental sino de una decisión del Consejo de Política Fiscal y Financiera adoptada el mes de marzo, donde se formalizaba el compromiso de que el déficit de las administraciones públicas se sitúe en el 3 por ciento del PIB en el año 2013. Se trata pues de una medida de respuesta a la crisis, con una evidente dimensión de estado, aunque al mismo tiempo sus implicaciones en clave autonómica abrían numerosos ámbitos problemáticos que han llegado a generar una intensa movilización del personal funcionario provocando, al menos transitoriamente, un cierto bloqueo en su proceso de aplicación.

Y es que, formalmente, el Decreto-Ley constituye, en clave autonómica, un desarrollo de las previsiones de la Ley 9/2007 de la Administración en relación con la puesta en marcha del nuevo sistema de agencias, con el objetivo de proceder a una ordenación sistematizada de todo el complejo y sobredimensionado sector público andaluz, gestado a lo largo de décadas sin un criterio general y unitario. Se trataba pues de una tarea pendiente que en el contexto coyuntural de respuestas a la crisis se convertía en una oportunidad que el gobierno andaluz no podía desaprovechar: en la práctica se pretende una reducción de estructuras organizativas relativamente dispersas y descoordinadas, con ciertas previsiones de enajenación de inmuebles o de patrimonio agrario perteneciente al IARA. Estas circunstancias son las que seguramente explican el uso de la figura del Decreto-Ley, incorporada en el nuevo Estatuto de Autonomía, pudiendo entenderse que existen en rigor claves de urgencia que justificarían la habilitación gubernamental. No obstante, y en la medida en que finalmente el propio Decreto-Ley introducía numerosas modificaciones legales afectando a la organización administrativa y al ámbito de la función pública, podían subsistir algunas dudas en el sentido de hacer más aconsejable el uso de la figura formal de la ley parlamentaria.

En su estructura general, el Decreto-Ley se ordena en dos partes: un primer capítulo conteniendo normas generales de organización donde se diseñan de forma bastante genérica las categorías de las agencias administrativas y las agencias públicas empresariales; y una segunda parte donde se introducen medidas sectoriales de reordenación que diseñan el nuevo modelo del sistema de agencias, que integraría las referidas al sistema del conocimiento, a los sectores de obras públicas, empleo, sector sanitario, sectores agrario y pesquero, servicios sociales, medio ambiente y agua; un capítulo tercero contempla finalmente previsiones complementarias específicas para la dinamización del patrimonio agrario. La agenda de desarrollo debería cerrarse antes de 31 de diciembre, y el régimen de integración de personal se contempla en una disposición adicional. Una valoración general de este Decreto-Ley sugiere un panorama regulativo algo pobre, donde aspectos problemáticos sustanciales se remiten a la posterior normativa de desarrollo y en particular a los estatutos de las respectivas agencias, sin definir con claridad las modificaciones que el proceso supone en las estructuras centrales de las Consejerías: y es que al tratarse de una simple reforma de la ley de la Administración, el abordamiento del proceso transformador acaba teniendo una dimensión parcial y limitada. Un proyecto riguroso de reforma en este campo debería afectar también a la propia ley del Gobierno, estableciendo con mayor precisión los nexos de conexión entre los circuitos centrales de las Consejerías y los concretos objetivos finalistas de las respectivas agencias, introduciendo mecanismos específicos de control en este campo y diseñando unos contenidos mínimos o básicos de los respectivos estatutos de las agencias. Daría pues la impresión de que la Junta de Andalucía no acaba de encontrar una filosofía bien definida ni unas pautas estratégicas adecuadas para abordar una tarea tan decisiva como es la adecuación de su organigrama a las exigencias de la nueva gestión pública, y por ahora continúa moviéndose con criterios formalistas que, al final, se traducen en propuestas tímidas e incompletas.

La ausencia de una línea estratégica adecuada ha acabado por generar un flanco imprevisto en el sector de recursos humanos, donde los procesos de concertación previa se han demostrado insuficientes: y es que el apoyo a este proyecto de los habitualmente dóciles sindicatos mayoritarios (UGT y Comisiones Obreras) ha dejado en una posición desairada a los sindicatos profesionales con mayor presencia en el sector funcionarial, suscitando así una respuesta de protestas progresivamente radicalizadas que, a lo largo del año 2010, han conseguido prácticamente bloquear el proceso, obligando a forzar una tramitación del proyecto como ley parlamentaria ordinaria e interrumpiendo por ahora el proceso de aprobación de los respectivos estatutos. Probablemente, la Junta de Andalucía está comprobando ahora las consecuencias negativas de un largo periodo de inacción en el ámbito de la gestión pública, con un panorama resultante donde las experiencias de las agencias y organismos públicos existentes no han conseguido suscitar una auténtica cultura de la gestión pública y donde los excesos de politización y clientelismo han acabado generando un escenario de incertidumbre y desconfianza entre el propio personal público.